调查研究

关于推进农村土地“三权分置”改革的调研思考

时间:2018-04-11 09:53:23   来源:      作者:   阅读:

农村土地“三权分置”是深化农村改革的重大制度创新,是增加农民收入的重要举措。湘乡市是湖南省商品粮基地县和全国粮食生产先进县(市)之一,素有“湘中粮仓”之称。为深入了解湘乡市三权分置工作开展情况及土地流转现状,湘乡市委办组织相关人员到农业局、梅桥镇、东郊乡、棋梓镇、金薮乡等单位,通过实地走访、听取意见、收集资料等形式开展了专题调研,现将调研情况报告如下。

一、湘乡推进“三权分置”改革的基本情况和主要做法

湘乡全市人口95万,其中农业人口75万,第二轮土地承包到户耕地面积65万亩,承包农户21.5万户。近年来,随着城镇化不断深入,传统的农村生产经营模式逐渐发生改变,2015年中央明确指出“三权分置”是深化农村土地制度改革的基本方向,其重点在放活经营权,就是要激发农村经济发展的活力。为更好地落实农村土地所有权、稳定农村土地承包权、放活农村土地经营权,市委市政府审时度势,准确把握政策走向,积极探索、大胆实践,稳步开展确权颁证和土地流转工作,取得了明显实效,重点抓好了以下四个方面的工作。

第一,坚持以精准确权为基础,厘清土地权属关系。土地确权工作是激发农村生产要素内在活力、促进土地经营权流转、发展农业适度规模经营的重要前提。2011年,湘乡市被列为全国第一批开展农村土地承包经营权登记试点的50个县市之一,在完成“一镇两村”(龙洞镇、泉塘镇原托南村、山枣镇原万贯村)试点的基础上,于2015年启动整市推进工作,通过明晰农村土地产权、厘清土地权属,为土地流转奠定了基础。截至目前,全市土地确权工作已全面完成实地测绘任务,完成实测阶段第一轮公示的村民小组为3796个,完成率为51%,计划在11月底前基本完成全市农村承包地确权登记颁证任务。

第二,坚持以合理引导为关键,稳步推动土地流转。湘乡市委市政府加强规划政策引导、开展试点示范,进一步推动农村土地有序流转。其一,坚持规划引领。根据气候、土壤、地域位置、交通水利等条件,市农委指导土地股份合作社编制了农地使用规划,明确地类划分,让经营主体根据自身需要找到最适合经营的土地;其二,壮大经营主体。通过整合项目、资金、技术培训等,支持土地规模流转,激发社会资本参与热情,促进新型经营主体的培育和发展。目前,全市共有农民合作社826家、家庭农场415家,比2015年分别增加114%和1876%;其三,突出典型示范。坚持依法、自愿、有偿的原则,开展农村土地股份合作社试点工作,引导农户以土地承包经营权作价入股。首批成立了东郊石竹、梅桥新万农村土地股份合作社,第二批23个村土地股份合作社试点正在进行,在全市形成了以点带面、全面推广的良好局面。以东郊石竹土地股份合作社为例,该合作社采取“租金保底﹢按股分红”的模式,农民以土地入股,土地股份合作社统一规划开发、经营管理,现已流转耕地2800余亩,流转面积占全村耕地面积的88%,流转合同签订率达100%。近三年,湘乡市土地流转比例逐年递增。2015年,土地流转面积26.9亩,占耕地面积41%;2016年,流转面积32.5亩,占耕地面积50%;今年截至9月份,流转面积36.8万亩,占耕地面积56%。

第三,坚持以平台建设为抓手,推进规范有序流转。今年以来,湘乡市大力推进土地流转服务体系建设,通过规范流转合同,提供流转信息、流转程序咨询、法律咨询、矛盾纠纷调解等服务,为农村土地有序流转提供了有力保障。截至目前,已依托市政务服务中心建立了市级农村土地流转服务平台、全市农村土地流转信息库,全市22个乡镇办事处全部建立了农村土地流转服务中心,依托村矛盾调解室建立了村土地承包经营纠纷调解委员会,市乡村三级流转服务平台体系初步建立。各级平台指导及鉴证各类流转合同3.2万份,调处各类土地权属纠纷2896起,切实保护了流转双方的合法效益,维护了市场正常秩序,促进了土地健康、有序流转。

第四,坚持以规模经营为导向,切实提高综合效益。湘乡市通过土地向合作社、专业大户、家庭农场等经营主体的集中流转,积极引导土地流转组织化、规模化,有效遏制了土地抛荒、提高了土地利用率和综合效益。调查统计显示,近年来全市规模流转面积已从3.7万亩增加至4.9万亩。以棋梓镇新和村为例,湖南省友军农业科技有限公司流转水田1200余亩,其中种植湘莲1000亩、有机水稻200亩、种养结合养鱼560亩,通过集中流转、成片经营、生态养殖,大大减少了经营成本、提升了产出效益。同时,周边农民收入也大幅增加,每年不仅能获得“400元/亩+年底分红”的保底收入,还可以通过到企业打工等方式就近就业,增加2-3万元/年的劳务收入。

二、湘乡三权分置”改革存在的主要问题

    通过调研发现,当前湘乡市放活土地经营权,推进农村土地“三权分置”改革实践中存在的主要问题有四个方面。

一是流转大户整体效益偏低。从调查的情况来看,湘乡市流转大户普遍存在“两高两低”问题影响收益。一方面,投入成本高,回报率低。农村水、电、路等基础设施条件较差,要实现规模化、机械化、集约化运营,在前期需投入大量资金用于购买农业机械和大规模农业基础设施整修。从产出来看,农作物生长周期长,产出慢,加之近年来农村劳动力价格成倍上涨,农业生产成本不断增加。以种植1亩单季稻计算,需农资、劳动力、土地流转费等成本1100元左右,在不受灾的情况下,平均亩产1200-1300斤,折价约1560-1690元,除去各类开支每亩收益仅500余元,利润微薄。另一方面,承担风险高,抗风险能力低。由于缺乏前期的市场调研和风险研判,流转大户对于种养殖品类和发展规划存在很大的随意性和盲目性,加上对于自然灾害的预判不足,市场价格和气候环境对一年收成有很大影响。比如,梅桥镇万新村国安农作物合作社种植200余亩百合,每亩需投入12000元,但受今年7月洪涝灾害影响,大部分百合被洪水冲毁,每亩收益仅2000-3000元。百合属于经济作物,不在保险范围内,不能获得补偿,导致百合基地呈亏损运营状态。

二是专业合作社存在“空壳化”现象。据统计,全市农业专业合作社数量已经达到826个。经调研发现,相当一部分的合作社成立的初衷是为争取国家对合作社的优惠政策,比如,要获得水稻种植补贴,就必须成立水稻合作社,要获得农机补贴,就必须成立农机合作社,直接导致很多农业合作社注册登记后并未实际运营,或是“一套人马、一套账本、几块牌子”,能够做到规范管理运营的不足一半。

三是“毁约要地”“毁约退地”隐患犹存部分农户与流转大户间签订了土地租赁合同,但在湘乡市建设土地流转服务体系以前,合同多为双方自行草拟,合同条款不具体,权利、责任、义务等事项设定不全面、不规范部分草签书面合同没有报告村社集体经济组织,更没有到主管部门备案,易导致合同监督执行不力、缺位,一旦流转大户出现经营失败,容易发生“毁约要地”“毁约退地”现象,产生社会矛盾和不稳定风险。如,东山办事处双泉村怡提园于2009年租赁180多亩田地用于种植苗木,自2011年起,因经营困难,该园负责人李某经常拖欠农户租金,被租农户起诉到市县两级人民法院。2012年至2014年,群众多次上访要求支付租金,而李某彻底失联,且由于疏于管理经营,导致园内蝗虫年年泛滥成灾,当地政府为治理蝗灾耗费了大量的人力、物力、财力。

四是流转后农地存在“非粮化”问题有的土地流入方存在着“种粮越多,赔本越多”的思想,便改变传统稻田用途,改为经济价值更高蔬菜果品、花木种植、水产养殖等品种,“非粮化”趋势愈发明显。如,棋梓镇新和村种植基地共流转土地1200亩,其中用于水稻种植的仅为200余亩,其余均为湘莲与水产养殖。在种粮效益偏低甚至亏损的情况下,“非粮化”种植是一个体现市场经济规律的自然选择,但如果将过多的耕地用于发展苗木、花卉甚至养殖,不仅田间的水利设施、灌溉系统随之改变,而且土壤层也将发生改变甚至破坏,短期来看“非粮化”经营经济效益明显,但一旦受到市场波动影响,再恢复种植粮食的代价很大,短期内耕作层土地肥力难以恢复,从长远上看严重影响粮食安全。如,2013年重庆华宇园林股份有限公司在月山镇流转土地1800亩,实际用于苗木栽培该公司因经营不善于2016年12月30日擅自撤资,导致298户村民受损,914.91亩良田现在无法正常耕种,2017年春插前当地政府通过简单工程施工恢复土地约405.95亩,需通过长期工程恢复的土地约508.46亩,另外还有大量水利设施需恢复,初步估计所需经费1200万元。

三、存在问题的原因分析

经过深入的综合、分析、研判,之所以出现以上问题,主要存在以下几个方面的原因。

,农业合作社经营管理上的粗放式、盲目式,制约了经营主体的发展壮大。农村土地流转要向着规模化、集约化发展,农业合作社必须成为主力军。当前,湘乡市绝大多数农业合作社都是由村干部或当地致富带头人创立、管理、运营,由于受投入资金、文化素质、管理水平、市场经验等因素的影响,大部分农业合作社还处“粗放式管理、盲目式前进”的状态,片面地跟随市场行情去组织成员生产、销售,利润空间有限,生存状况不容乐观。此外,因各方面农业补贴优惠政策并未进行归口,只能针对对应扶持项目来申报经营主体,成立相应的合作社一定程度上加大了农业合作社的管理难度和运营成本。

,扶持政策执行落实上的不到位不透明影响了土地流转的实际效果。推动农村土地流转离不开政府的合理引导和大力扶持。为鼓励农村土地流转,培育、扶持农业产业化龙头企业和新型经营主体,各级政府在项目、资金、金融等方面出台了相关扶持政策,以湘乡市为例,《湘乡市农民土地股份合作社试点工作方案》(湘乡政办发〔2017〕26号)提出要加大扶持,保障经费,整合土地整治、高标准农田建设、农田水利建设、机耕道建设等项目资金不少于500万元,优先投入试点村。但因基层财政困难,除省、市争取到的项目资金外,本级暂未配套相关项目资金。从目前的情况来看,受利润、投入的影响,大部分农业合作社除了每年给予农户一定数额的土地租金外,土地分红暂时难以实现。另一方面,部分农业政策信息不透明,相关单位对政策传达、宣传不及时、不到位,流转经营大户、农户等对涉农政策知晓度不高。如,湘乡市大部分农业合作社负责人对农业贷款有着强烈需求,但据数家农业合作社负责人表示,部分银行网点将贷款信息有选择性的告知部分人员,其余无关系、无门路、无背景的合作社对于农业贷款政策、信息等方面知之甚少,特别是对申请条件、抵押认定、办理流程等环节掌握不全面、不充分。很多农业合作社原本想要扩大生产经营规模,但缺乏资金支持,影响了流转土地的积极性和主动性。

,农户思想认识上的片面化、随意化,束缚了土地流转的规模。农户作为土地的供给方,他们的支持程度、参与热情直接决定着土地流转规模的大小。但从目前的情况来看,农户对土地流转政策认识不深、了解不够,部分农民特别是年龄较大的农民因为“念土情节”,把土地看作自己最后的保障,只要守着土地,粗放耕作也好,撂荒也罢,也不愿将自己的土地流转出去,同时,对土地流转政策的稳定性怀有疑虑,担心一旦流转出去,日后流转回来较难,主动流转土地的动力不足。另一方面,很多农户缺乏法律意识、契约精神,土地流转前未做过多考虑就草签合同,或以口头协议约定流转,本就存在一定风险隐患,特别是在农产品价格不断上涨的情况下极易引发与流转方的纠纷与矛盾,导致土地需求方心有余悸,不敢放开手脚开展大规模流转。

对加快推进三权分置”改革的相关建议

为进一步推动农村土地三权分置改革进程,促进湘乡市土地流转,建议如下:

一是严格耕地保护和生态保护,牢牢守住土地改革底线。耕地保护方面:完善农地使用规划,明确规定土壤条件较好的一类、二类区域耕地必须保证两季水稻。制定地力提升奖励政策,鼓励新型农业经营主体进行地力培肥、土壤改良、养分平衡等,改善耕地质量。大力提高土地效益、强化用途监管、加强风险保障等,有效防范土地“非粮化”。可借鉴浙江稻田“千斤粮万元钱”农作模式,以水稻种植为主,实行粮经搭配、水旱轮作、稻菜轮作、种养结合等,实现全年粮食亩产超千斤,亩利润超万元,提高土地综合效益,激发种粮积极性;充分利用卫星遥感、动态巡查、网络信息、群众举报等手段,加大对土地流转中损坏基本农田、耕地使用“非粮化”行为的监督检查力度和查处力度;严格执行土地流转风险保证金制度,由承租方按流转土地年租金总额的1倍至3倍缴纳风险金,在土地流入方拖欠租金、合同到期后未按约定恢复土地耕作条件土地使用“非粮化”时启用生态保护方面:大力提倡科学种植、生态种植,积极推广农业防治、物理防治、生物防治等综合防治措施,减少化肥、农药、塑料薄膜的使用,逐步改善耕地质量。特别是林地流转时,要严防土地流入方一味追求眼前经济利益最大化,过度开发、掠夺式开发土地,造成植被资源过于单一,生态平衡被破坏,以致水土流失、山体滑坡等。

二是健全服务机制和监管机制,着力提升流转经营水平。服务机制方面:主要是政策服务、技术服务和金融服务。关于政策服务,要加大对农业生产基础设施建设投入力度,统筹整合各个部门涉及土地流转政策资源,建立统一的公开透明的网上政策服务平台,提供一站式服务。服务平台公布涉及土地流转、规模化生产经营的奖补办法、优惠政策、申请流程,符合条件的经营主体自行下载申请表格,填写好后提交到平台,待相关部门审核后在平台进行公示。关于技术服务,可借鉴四川崇州农业共营制模式,构建新型职业农民教育培训体系,由专家学者、农技农机推广人员对有志于农业的大学毕业生、返乡农民工、农机农技能手进行生产经营型、专业技能型、社会服务型“三类协同”培训,并对职业农民和农业职业经理人进行认定,为提高土地流转效益提供坚强技术保障。关于金融服务,可借鉴岳阳县为土地流转提供金融服务的经验,由财政拨款建立风险补偿基金,制定并公布农村产权抵押融资基准价格,组织产权交易,进行产权价值评估、抵押物处置等,为规模化农业生产提供强大资金支持监管机制方面:县级农业主管部门设立土地经营权流转监督机构,对经营权流转各个环节进行监督和检查指导合同签订,开展合同鉴证,实行合同备案,定期督查经营能力、土地使用行为等,引导其确定合理的流转规模,避免操之过急,盲目“铺摊子”。对于500亩及以上的大面积土地流转,经县级农业主管部门初审土地流入方资质后,由县级政府组织审查。涉及土地流转优惠政策、奖补政策较多,廉政风险度高,必须强化警示教育,抓好重点环节的防控管理,严防违规违纪问题的发生,在弄虚作假套取资金的新型经营主体,及时查处,并取消其享受优惠政策资格。

三是防范自然风险和履约风险,稳步壮大市场经营主体。防范自然风险方面:一方面加大基础设施建设投入,对经营主体自主建设、改善基础设施予以适当奖补,通过改善基础设施条件,提高防灾减灾能力。另一方面支持保险机构开发针对特色农产品、优势经济作物的自然灾害、病虫害、动植物疫情保险产品,地方财政对已形成一定规模的农产品进行农业保险补贴,降低农业生产风险。比如,安徽界首市对当地大棚蔬菜、经济果林、中药材、能繁母羊等特色品种由地方财政提供保险费补贴,提高了参保率,在2017年春风灾雪灾导致蔬菜大棚大面积倒塌灾害中,农业保险充分发挥了补偿损失功能。防范履约风险方面:探索土地流转市场准入机制,土地流转前由农业部门、乡镇政府、村两委会对其农业经营能力、拟经营农业项目效益风险、资信情况等进行评估和资格审查,有效控减土地流转经营风险。推广统一规范的流转合同,严格开展流转合同登记、鉴证、备案工作,有效控减流转合同不规范形成的风险。严格执行土地流转风险保证金制度的同时,可探索开展土地流转履约保证保险工作,由政府、承租方、农户共同承担保费,应对土地流出方和流入方的毁约风险。

四是兼顾经济效益和社会效益,全面盘活农村土地资源。经济效益方面:探索多种形式经营方式,比如土地流转基础较好的乡镇可学习借鉴上海松江引导农户将土地经营权流转给村集体,统一整理后再发包给有经营能力的农户,实现土地综合效益最大化。可借鉴四川崇州的土地银行模式,将流转的零散土地集中起来,再拍卖给新型经营主体。社会效益方面:充分尊重农户意愿,对劳动力外出务工、留守老人和妇女又不愿意完全放弃土地经营权的,对山区不适宜成片流转的,通过土地股份合作、土地联耕联种、“保姆式”全托管和“菜单式”半托管等形式,引导、规范农户适当交换经营权进行连片种植,解决单户耕地面积小无法使用大型农用机械、与市场对接难等问题,有效提升现代农业社会化服务水平。